Проблемы антропогенного изменения климата стали на сегодняшний день едва ли не главной экзистенциальной проблемой человечества. Каковы будут дальнейшие усилия по преодолению климатического кризиса, включая механизмы финансирования? На этот и другие насущные вопросы призвана ответить открывшаяся 30 ноября в Дубае 28 конференция сторон (КС28) Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК).

Как работает КС

У КС как высшего органа принятия решений в рамках РКИК есть существенные особенности. Эти конференции отличаются от научных конференций или научно-практических форумов.

Начать с того, что собственно научные и экологические вопросы в переговорном процессе КС не рассматриваются, их обсуждают на различных семинарах и других мероприятиях, которые проходят на полях КС. Там представляются аналитические доклады, обзоры климатической ситуации в отдельных странах и регионах, различные технологии и научные достижения.

КС решает прежде всего финансово-организационные вопросы глобальной климатической повестки уровня.

Во всех решениях КС так или иначе присутствует финансовая составляющая и смежные с ней институциональные построения.

Второе отличие – процессуальное. В РКИК нет установленных правил процедуры голосования. Поэтому в соответствии с общей практикой ООН все вопросы должны решаться консенсусом. На практике это означает, что решение принимается, если ни один из участников не выступил против. И это вполне объяснимо. Проблема изменения климата затрагивает всю мировую энергетику и мировую экономику, все стороны жизни людей и порождает колоссальные финансовые трансформации. В этой ситуации недопустимо навязывать меньшинству стран позицию большинства. Не случайно и сама РКИК является лишь рамочной договоренностью, а ПС не содержит конкретных обязательств стран по выбросам и финансам.

Однако принцип консенсуса требует времени и взаимных уступок^[1]. Поэтому решения КС чаще всего принимают разом, единым пакетом в конце сессии. Т.е. действует принцип «ничего не решено, пока все не решено».

На КС нет практики последовательного обсуждения отдельных тем и принятия решений. С начала до конца КС все основные темы переговоров прорабатываются параллельно.

Даже когда какой-то документ полностью согласован, решение принимается только в конце работы КС. Особенно этот принцип касается положений обобщающего решения номер один – 1/СР, суммирующего все ее достижения.

За исключением выдающихся КС, к которым можно отнести КС-3 в Киото и КС-21 в Париже, каждая конференция делает «шажок» по одному из «путей», по выбросам или по адаптации. Финансы всегда являются главной темой, но на каждой КС есть тот или иной финансовый приоритет. При этом практически никогда не бывает так, чтобы какой-то вопрос на КС был поднят и там же решен. Обычно от идеи до решения проходит немало лет. Каждая КС передает «багаж» наработок следующей, перед которой стоят задачи завершения нескольких намеченных ранее тем, продолжения проработки других и начала обсуждения новых.

Прошлая КС-27, состоявшаяся в 2022 году в Египте, оставила обширный багаж. На ней обсуждались и решались вопросы РКИК в целом;^[2] вопросы, относящиеся к предмету ПС;^[3] а также вопросы, относящиеся к фактически уже не работающему КП, который, тем не менее, пока остается в силе.^[4] Решения по всем вопросам готовились в основном вспомогательными органами РКИК, а затем выносились на пленарные заседания КС.

Аналогичным образом будет строиться и работа КС-28. Предварительная повестка дня в части вопросов, относящихся к РКИК в целом, размещена на сайте Секретариата РКИК в форме записки исполнительного секретаря РКИК. Окончательная повестка дня будет приниматься уже в Дубае. Повестки дня в части вопросов, относящихся к ПС, КП и работе вспомогательных органов, также размещены на сайте РКИК. Материалы КС-28 будут размещаться на сайте КС, а также на сайте страны-организатора КС.

Чего ждать от КС-28?

Основные результаты работы КС-27 касались в первую очередь двух аспектов – адаптации к изменению климата и вызванных изменением климата «потерь и ущерба»[5], а ее главным достижением стало решение о финансировании (компенсации) «потерь и ущерба» путем создания соответствующего глобального финансового механизма (по сути, фонда). На КС-28 это решение должно получить дальнейшее практическое воплощение.

Кроме того, на КС-27 были приняты решения об активизации работ в сфере продовольствия, адаптации сельского хозяйства и природных решений. Указанные вопросы обязательно будут обсуждаться на КС-28. Но принятие решений по ним состоится, вероятно, позднее, на КС-30, которая, по плану, пройдет в Бразилии в 2025 году и может стать прорывной в части природно-климатических решений, прежде всего финансовых. В этом контексте возрастает роль объединения уязвимых развивающихся стран, а также того, что 2025 год объявлен в ООН Годом ледников. На КС-28 важно перекинуть «мостик» к КС-30, а в обобщающем решении 1/СР.28 наметить различные природно-экосистемные действия.

Особенностью КС-28 должны стать два «флагманских» решения, призванных показать, что в мире есть согласованная климатическая политика.

Во-первых, это решение по глобальному подведению итогов реализации ПС (на КС-21 в Париже в 2015 году было решено, что первое подведение итогов состоится в 2023 году, а в дальнейшем будет проводиться каждые 5 лет). Во-вторых, это решение по глобальной цели в области адаптации к изменению климата, которую предстоит принять (в тексте ПС эта цель сформулирована очень кратко и лишь в самом общем виде). В обоих случаях главные разногласия между участниками касаются финансовой части.

КС-28 предстоит также завершить техническую работу по рыночному механизму устойчивого развития согласно статье 6.4. ПС.

Там фактически остался нерешенным один вопрос: считать ли приемлемыми проекты, направленные на недопущение выбросов ПГ и на улучшение мер по охране природы.

Конечно, на КС-28 будут обсуждаться и другие темы, которые, вероятно, получат развитие на последующей КС-29. В их числе долгосрочное финансирование в рамках РКИК (рост объема средств, доли грантов, доли на адаптацию, бюджет Зеленого климатического фонда и др.), содержание программ по митигации и энергопереходу, принятие глобальной цели по финансам. Продолжится обсуждение вопроса о влиянии низкоуглеродного развития одних стран на экономику других. Будут рассматриваться вопросы отчетности, передачи технологий, прозрачности действий, помощи наименее развитым государствам и т.п. Вероятно, будет продвижение по ст. 6.8 ПС, посвященной нерыночным методам кооперации стран.

Как и ранее, ключевой будет тема продовольствия, прежде всего в ее финансовом аспекте.

Стоит отметить, что в последние годы в обобщающем решении – 1/СР, принимаемом КС по итогам работы, неизменно появляется фраза про уменьшение (phase-down) или исключение (phase-out) использования ископаемого топлива или его отдельных видов, например, угля. ОАЭ как хозяева КС-28 предложили добавить в эту формулу слово «эмиссии» (emissions), что означает попытку продвижения мер по сокращению выбросов ПГ на самих предприятиях, прежде всего технологии улавливания и захоронения СО₂ из отходящих дымовых газов ТЭЦ (carbon capture and storage, CCS). Однако многие страны и экологическая общественность выступают против «закапывания денег в землю», которое гораздо дороже развития ВИЭ.

В решениях КС-27 и других крупнейших международных форумов, в частности, в коммюнике «Большой Двадцатки», принятой в сентябре 2023 г., поставлена цель сократить использование угля без применения технологий улавливания выбросов ПГ. На КС-28 будут предприняты попытки усилить формулировку, дать бизнесу более жесткий долгосрочный сигнал, заменить слово «сократить» на слово «исключить» или заменить слово «уголь» на «ископаемое топливо».

Впрочем, по мнению большинства экспертов, шансы на это невелики. Скорее всего, фраза будет «разменной монетой» в разногласиях между развитыми и развивающимися странами по вопросам финансирования. В то же время, эксперты считают, что в 2024 году на «более европейской» КС-29 будут неплохие шансы на усиление формулировки.

Начиная с КС-26 в Глазго (Великобритания) результатами работы КС считаются не только решения, принятые консенсусом и являющиеся обязательными для всех участников, но и различные климатические инициативы, которые носят характер добровольных целей и намерений участников по отдельным направлениям климатической повестки. Так, одним из главных достижений КС в Глазго считаются сделанные странами заявления о сроках достижения углеродной нейтральности. К окончанию КС-26 соответствующие заявления сделали 74 страны. На сегодняшний день таких стран уже более 140, а их совокупный вклад в антропогенные выбросы ПГ превышает 90%. Более 100 стран подписались под целью прекратить сведение лесов к 2030 году. Еще примерно 100 стран обязались на 30% сократить выбросы метана к 2030 году. Более 40 стран объявили о намерении отказаться от сжигания угля без улавливания СО2.

Вероятно, на КС-28 мы тоже увидим как новые инициативы, так и присоединение новых стран к ранее заявленным инициативам. Собственно, это уже происходит. В первый день сессии высокого уровня, на которой выступали лидеры стран, о присоединении к глобальной метановой инициативе заявили Казахстан и Туркменистан.

К новациям КС-28 можно, пожалуй, отнести заявленную организаторами идею подписания в рамках форума т.н. хартии по декарбонизации нефтегазовой промышленности.

Документ призывает отрасль достичь углеродной нейтральности и «почти нулевых» выбросов метана к 2030 году. На момент подготовки настоящего обзора к указанной хартии присоединились 50 крупнейших нефтегазовых компаний, на долю которых приходится более 40% мировой добычи нефти, в том числе Saudi Aramco, ExxonMobil, Shell, Eni и ADNOC.

Опубликовано на Климатической платформе в декабре 2023 года.

^[1] В практике работы КС РКИК бывали случаи, когда мнение одной страны игнорировалось с помощью разных процессуальных «трюков», но такие случаи единичны.

^[2] Документы на русском языке см. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cp2022_10R.pdf https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cp2022_10a3R.pdf  https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cp2022_10a01_R.pdf  https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cp2022_10a02R.pdf

^[3] Документы на русском языке см. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2022_10R.pdf  https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2022_10_a01R.pdf  https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2023_10a02R.pdf https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2022_10a03R.pdf 

^[4] Документы на русском языке см. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cmp2022_09a01R.pdf

[5] В РКИК под термином «потери и ущерб» понимают ситуации, когда адаптироваться невозможно в принципе либо практически нереально. Наглядным примером является повышение уровня Мирового океана, фатальное для малых островных государств.

Изображение от Freepik